中联评估高忻：91号令修订具有(yǒu)里程碑意义 护航新(xīn)时代國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)

来源：财会信报

财政部修订91号令并起草(cǎo)《國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)办法（公开征求意见稿）》向社会公开征求意见

近日，财政部对《國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)办法》（國(guó)務(wù)院令第91号，以下简称“91号令”）进行修订，并起草(cǎo)了《國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)办法（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。

那么，《征求意见稿》的修订基于什么样的背景？与91号令相比有(yǒu)哪些主要变化？对未来的國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)乃至國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)，以及评估机构执业将产生什么样的影响？记者就此专访了中联资产评估集团有(yǒu)限公司副董事長(cháng)高忻。

91号令修订恰逢其时

记者：在党的十九届五中全会召开及“十四五”规划编制之际，财政部起草(cǎo)《征求意见稿》并公开征求意见，您认為(wèi)这有(yǒu)什么重要意义和深刻内涵？能(néng)否请您介绍下，中联资产评估集团作為(wèi)行业龙头机构派出核心力量并核心参与到起草(cǎo)工作的有(yǒu)关情况？

高忻：1991年11月16日，國(guó)務(wù)院发布了91号令，至今已有(yǒu)29年。这是國(guó)家最早关于國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)的行政法规。后来发布的一系列國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)相关行政规章及规范性文(wén)件基本以91号令為(wèi)主要依据，可(kě)以说91号令是國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)的“母法”，是國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)的纲领性文(wén)件，是对有(yǒu)效保护國(guó)有(yǒu)权益所做的基础制度性安排，奠定了國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)的基本构架。

发布实施近30年来，91号令对加强國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)、规范资产评估行為(wèi)、维护國(guó)有(yǒu)资产权益、防止國(guó)有(yǒu)资产流失，发挥了重要作用(yòng)。与此同时，随着我國(guó)社会主义市场经济的不断健全发展，中國(guó)的经济格局发生了根本性的变化，國(guó)有(yǒu)经济不断壮大，在國(guó)民(mín)经济中的竞争优势地位不断巩固，影响力不断扩大，发挥着举足轻重的作用(yòng)；國(guó)内外资产评估理(lǐ)论也不断创新(xīn)和发展，中國(guó)资产评估准则體(tǐ)系得到了長(cháng)足发展和完善，國(guó)家行政管理(lǐ)理(lǐ)念、國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)模式也在不断完善优化；國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)體(tǐ)制机制也经历了多(duō)次变革，资产评估行业的管理(lǐ)模式也进行了重大调整，与國(guó)有(yǒu)资产评估相关的一系列法律法规相继出台，特别是《资产评估法》颁布实施以后，國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)更加法治化、规范化。在这样的时代背景下，91号令需要与时俱进进行完善，以更好适应新(xīn)时代國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)、國(guó)有(yǒu)企业改革的需要。

党的十九届五中全会召开并审议通过关于制定“十四五”规划和2035年遠(yuǎn)景目标的建议，為(wèi)今后一个时期中國(guó)经济社会发展指明方向，為(wèi)未来5年乃至15年中國(guó)发展擘画蓝图。國(guó)家将进入发展新(xīn)阶段，國(guó)有(yǒu)企业全面深化改革将更加深入推进，社会主义现代化强國(guó)建设需要更加完善的國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)體(tǐ)制及相应的國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)工作支撑。在党的十九届五中全会召开及“十四五”规划编制之际，财政部向全社会征求修订91号令的有(yǒu)关意见，恰逢其时。

我國(guó)最早一批评估从业人员和评估机构，在91号令指引下，筚路蓝缕，勤勉执业，推动了中國(guó)资产评估行业事业的成長(cháng)壮大，促进了國(guó)有(yǒu)企业改革发展和社会主义市场经济繁荣稳定。

以中國(guó)资产评估行业龙头机构——中联资产评估集团（以下简称“中联评估”）為(wèi)例，30年前，中联评估创始人王子林时任财政部國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)部门相关工作人员，并作為(wèi)第一个中國(guó)资产评估博士，核心参与起草(cǎo)了资产评估行业的第一部全國(guó)行政法规91号令，此后参与筹建财政部、原國(guó)家经贸委联合组建的中國(guó)经济技术投资担保公司及其评审部，由此带领一批专家队伍逐步创设壮大中联评估，通过创造性的评估专业服務(wù)，有(yǒu)力践行91号令，深度参与和服務(wù)國(guó)有(yǒu)企业改制上市、改革发展和社会主义市场经济不断完善发展的宏大历史进程，打造了一家行业领先的大型资产评估集团。

图為(wèi)中联评估创始人王子林、高级合伙人高忻于2004年带领评估团队

讨论部署推进中國(guó)银行整體(tǐ)重组改制资产评估项目

我本人从1993年开始从事评估工作，见证了资产评估行业的起步、成長(cháng)、发展、壮大、成熟的过程，也见证了國(guó)有(yǒu)资产评估从无到有(yǒu)、逐步完善、走向规范的历程。作為(wèi)评估行业的一名“老人”，在近30年评估执业过程中深入贯彻践行91号令，此次能(néng)够全程参与修订91号令相关调研、研讨和起草(cǎo)工作，感到非常荣幸和自豪，并油然而生强烈的历史责任感！中联评估派出我和有(yǒu)关核心力量参与相关工作，既體(tǐ)现了中联评估作為(wèi)行业龙头机构应尽的专业责任、行业责任、社会责任，也體(tǐ)现了中联评估乃至中國(guó)资产评估行业、专业、事业的连续一贯和可(kě)持续发展。

记者：您认為(wèi)91号令修订的必要性和紧迫性體(tǐ)现在哪些方面？

高忻：在新(xīn)的历史时期，91号令在与新(xīn)法规、新(xīn)准则、新(xīn)实践的衔接方面已经不适应國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)需要，存在诸多(duō)亟待进行修订和调整的地方。主要表现在以下几个方面：

一、國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)體(tǐ)制发生了较大的变化

1991年91号令出台时，财政部是國(guó)務(wù)院國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)的唯一行政管理(lǐ)机关。2003年3月，根据第十届全國(guó)人民(mín)代表大会第一次会议批准的國(guó)務(wù)院机构改革方案和《國(guó)務(wù)院关于机构设置的通知》，设置國(guó)務(wù)院國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)委员会，并由國(guó)務(wù)院授权國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)委员会代表國(guó)家履行出资人职责。國(guó)有(yǒu)资产的管理(lǐ)由此形成了“分(fēn)业管理(lǐ)”的模式，即：國(guó)有(yǒu)生产型企业主要由各级國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)委员会进行监督管理(lǐ)；金融企业、文(wén)化教育及行政事业单位主要由各级财政部门进行监督管理(lǐ)。不同的國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)部门分(fēn)别出台了相应的國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)的规范性文(wén)件，但履行出资人职责的机构和國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)机构职责的边界并不十分(fēn)清晰。

《资产评估法》从资产评估行业管理(lǐ)角度，对各类资产评估进行规范，只是对國(guó)有(yǒu)资产的评估管理(lǐ)做了原则性规定，并未专门针对國(guó)有(yǒu)资产的评估管理(lǐ)做出系统、全面、明确的规定。因此，有(yǒu)必要从國(guó)家治理(lǐ)的高度依法对91号令进行修订与完善，对國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)做出进一步规范，以便更好地与现行法律、法规相衔接，继续发挥其统领性指导作用(yòng)，更好地规范各类國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)实践。

二、被评估主體(tǐ)的构成发生了较大的变化

91号令颁布时國(guó)有(yǒu)企业大部分(fēn)尚未或正在进行改制。经过20多(duō)年的改革发展，目前，绝大多(duō)数的國(guó)有(yǒu)企业已经完成了公司制改制，大部分(fēn)经营性资产和优质资产已通过各种方式进入了资本市场，特别是近年来大力推进混合所有(yǒu)制的改革，被评估主體(tǐ)不仅包括國(guó)有(yǒu)产权单位的國(guó)有(yǒu)资产，也包括交易实现后可(kě)能(néng)纳入國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)范围的非國(guó)有(yǒu)资产。因此，有(yǒu)必要重新(xīn)对“國(guó)有(yǒu)资产”进行界定。

三、评估对象和范围发生了较大的变化

91号令中规定“國(guó)有(yǒu)资产评估范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他(tā)资产”。这一规定主要是基于当时市场经济发展不够充分(fēn)、國(guó)有(yǒu)资产评估以资产基础法為(wèi)主的情况。实际上，近年来，随着國(guó)有(yǒu)企业改革发展深入，國(guó)有(yǒu)股权变动已成為(wèi)國(guó)有(yǒu)资产产权变动的主要形式，相应地，采用(yòng)收益法、市场法（金融企业）对國(guó)有(yǒu)股东权益价值进行评估已成為(wèi)國(guó)有(yǒu)资产评估的主流方法。因此，有(yǒu)必要对國(guó)有(yǒu)资产的评估对象和范围予以重新(xīn)界定。

四、承担國(guó)有(yǒu)资产评估业務(wù)的机构更加专业化

國(guó)有(yǒu)资产评估主體(tǐ)由最初的评估公司、会计师事務(wù)所、审计事務(wù)所、财務(wù)咨询公司等，变為(wèi)专业化经营的资产评估机构，最后由《资产评估法》重新(xīn)加以规范。

五、國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)的流程发生了重大变化

91号令第十二条规定：“國(guó)有(yǒu)资产评估按照下列程序进行：（一）申请立项；（二）资产清查；（二）评定佑算；（四）验证确认。” 此条已不符合现有(yǒu)的國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)流程。其中的“申请立项”被取消，“验证确认”被“备案核准”替代。國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)及组织管理(lǐ)的相关条款宜根据当前实际情况做出相应调整和修订。

六、评估方法的表述也需要与时俱进规范化

91号令第二十三条规定“國(guó)有(yǒu)资产评估方法包括：（一）收益现值法；（二）重置成本法；（三）现行市价法；（四）清算价格法；（五）國(guó)務(wù)院國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)行政主管部门规定的其他(tā)评估方法。” 这些概念的表述与《资产评估法》以及《资产评估准则》的提法不一致，需进行衔接统一。

七、有(yǒu)关法律责任的内容需要根据实际情况完善

91号令中关于國(guó)有(yǒu)资产单位和资产评估机构的法律责任，与《资产评估法》、國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)相关法规以及《资产评估行业财政监督管理(lǐ)办法》等文(wén)件有(yǒu)较大的脱节，如：“资产评估资格证书”已不再颁发，已改為(wèi)登记备案，再如“三个月基本工资的罚款”等，这些应根据实际情况进行修订完善。

总而言之，有(yǒu)必要将國(guó)有(yǒu)资产评估改革发展成果和实践经验及时转换為(wèi)制度规定，特别是简政放权改革成果、行业管理(lǐ)改革成果等；有(yǒu)必要进一步加强國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)，有(yǒu)效防止國(guó)有(yǒu)资产流失，推动经济體(tǐ)制改革和混合所有(yǒu)制改革，促进國(guó)有(yǒu)资产保值增值，推动國(guó)有(yǒu)资本做强做优做大；有(yǒu)必要进一步规范國(guó)有(yǒu)资产评估行為(wèi)，提升资产评估专业服務(wù)能(néng)力。

评估范围责任更明确操作性更强

记者：《征求意见稿》与91号令相比较，有(yǒu)哪些重要变化或突出的亮点？

高忻：《征求意见稿》在修订过程中坚持了以下基本原则：

一、坚持深化“放管服”改革

简政放权、放管结合、优化服務(wù)改革是推动政府职能(néng)深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。91号令的修订根据國(guó)務(wù)院关于推进“放管服”改革的要求，按照“放得下、接得住、管得好”的原则，推进國(guó)有(yǒu)资产评估“放管服”改革落地生效。既要體(tǐ)现简政放权，放出活力和动力，又(yòu)要创新(xīn)监管方式，加强事中事后监管，加快政府职能(néng)深刻转变，推动國(guó)有(yǒu)资本做强做优做大和國(guó)有(yǒu)经济持续健康发展。

二、有(yǒu)效衔接法律法规

《企业國(guó)有(yǒu)资产法》《资产评估法》等為(wèi)國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)确立了重要的立法规范，國(guó)務(wù)院发布了一系列文(wén)件进一步加强國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)，财政部、國(guó)资委等管理(lǐ)部门也对國(guó)有(yǒu)资产评估事项进行了有(yǒu)效指导。91号令的修订以现有(yǒu)法律法规為(wèi)依据，在制定理(lǐ)念、专业术语和内容表述等方面保持协调统一，统筹兼顾不同层级的法律文(wén)件之间相关内容的衔接。

三、體(tǐ)现國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)经验和成果 91号令的修订借鉴现有(yǒu)國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)经验和成果的基础上，结合新(xīn)时代國(guó)有(yǒu)资产监管理(lǐ)念、國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)體(tǐ)制机制特点，以加强國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)、规范國(guó)有(yǒu)资产评估行為(wèi)、维护國(guó)有(yǒu)资产合法权益、有(yǒu)效防止國(guó)有(yǒu)资产流失為(wèi)根本出发点和落脚点。

鉴于以上原则，本次修订突出的亮点和变化主要體(tǐ)现在以下几个方面：

一是首次清晰界定了國(guó)有(yǒu)资产评估的概念、性质 修订稿第二条明确：“國(guó)有(yǒu)资产评估，是指评估机构根据委托，对國(guó)有(yǒu)单位相关经济行為(wèi)所涉及的國(guó)有(yǒu)资产或者非國(guó)有(yǒu)资产的经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服務(wù)行為(wèi)。”

第二条还对國(guó)有(yǒu)单位给予了清晰明确的定义，是指政府部门、机构、事业单位，國(guó)有(yǒu)及國(guó)有(yǒu)控股企业、國(guó)有(yǒu)实际控制企业、政府投资基金等國(guó)有(yǒu)资产产权持有(yǒu)单位。

第三条明确界定了“國(guó)有(yǒu)资产评估业務(wù)属于法定资产评估业務(wù)”。

二是明确了國(guó)有(yǒu)资产评估监督管理(lǐ)职责

当前对于國(guó)有(yǒu)资产评估工作的管理(lǐ)體(tǐ)制主要包括國(guó)有(yǒu)单位监管體(tǐ)制、资产评估行业行政监管體(tǐ)制和资产评估行业自律管理(lǐ)體(tǐ)制。本次修订明确國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)机构对國(guó)有(yǒu)资产评估依法履行监督职责。國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)机构根据需要，可(kě)以授权國(guó)有(yǒu)单位在其管理(lǐ)权限范围内对國(guó)有(yǒu)资产评估行為(wèi)进行监督管理(lǐ)。各级有(yǒu)关资产评估行政管理(lǐ)部门根据各自职责，对资产评估机构及其资产评估师执行國(guó)有(yǒu)资产评估业務(wù)进行监督。各级有(yǒu)关资产评估行业协会依据各自职责，对资产评估机构及其资产评估师执行國(guó)有(yǒu)资产评估业務(wù)进行自律管理(lǐ)。

三是明晰了國(guó)有(yǒu)资产评估范围

随着我國(guó)经济體(tǐ)制改革的不断深化，國(guó)有(yǒu)资产评估实践已逐渐涵盖了经济建设的各个领域，涉及的资产类型和经济行為(wèi)具有(yǒu)广泛性和综合性。本次修订结合当前國(guó)有(yǒu)资产管理(lǐ)的实践情况，对國(guó)有(yǒu)单位应当进行资产评估及可(kě)以不进行资产评估的经济行為(wèi)类型，采取原则性表述与列举性表述相结合的方式进行了修改和完善，并对不同经济行為(wèi)类别下國(guó)有(yǒu)资产评估项目的委托予以明确。本次修订特别强调了“國(guó)有(yǒu)单位依法委托评估机构对相关國(guó)有(yǒu)资产进行资产评估，委托人和被评估单位不得非法干预评估机构正常执业”。

四是协调了國(guó)有(yǒu)资产评估程序和评估方法有(yǒu)关法规

《资产评估法》对评估程序提出了专门要求予以规范，现有(yǒu)资产评估准则體(tǐ)系针对评估程序和评估方法也作了细致的规范。因此，本次修订删除了有(yǒu)关评估程序和评估方法的内容。

五是明确了國(guó)有(yǒu)资产评估项目核准和备案制度

在坚持“放管服”改革的基础上，本次修订规范了國(guó)有(yǒu)资产评估项目的核准和备案管理(lǐ)，明确由國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)机构及其授权的國(guó)有(yǒu)单位按照各自职责权限办理(lǐ)资产评估项目核准或备案程序。资产评估项目核准或备案是國(guó)有(yǒu)单位办理(lǐ)产权登记、股权设置、产权转让等的必要程序。经核准或备案的评估结论在其有(yǒu)效期内作為(wèi)作价参考依据。

六是完善了國(guó)有(yǒu)资产评估监督管理(lǐ)与法律责任

根据资产评估管理(lǐ)體(tǐ)制的变化，本次修订对國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)机构、评估行政管理(lǐ)部门、评估行业协会等國(guó)有(yǒu)资产评估各监管主體(tǐ)的职责予以界定和规范，要求各监管主體(tǐ)依法履行监督管理(lǐ)职责。以《资产评估法》為(wèi)依据，明确國(guó)有(yǒu)单位、委托人、评估机构、评估师、相关工作人员在违反相关规定后应当承担的法律责任，并对行政处罚相关内容进行修改和完善。

记者：《征求意见稿》在整體(tǐ)上进行了系统修订、篇幅上进行了较大缩减，增加资产评估管理(lǐ)、监督管理(lǐ)与法律责任两章，删除了组织管理(lǐ)、评估程序、评估方法三章，出于何种原因？

高忻：本次修订，按照新(xīn)时代國(guó)有(yǒu)资产改革发展的要求，结合当前國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)、行业发展等实践情况及发展趋势，进行系统修订。将91号令的6章39条，修改為(wèi)4章16条，删除组织管理(lǐ)、评估程序、评估方法三章。这主要是考虑到这些内容在《资产评估法》等法律中已有(yǒu)明确规定，虽然在篇幅上进行了较大缩减，但在具體(tǐ)内容方面，增加资产评估管理(lǐ)、监督管理(lǐ)与法律责任两章，突出和强化了國(guó)有(yǒu)资产评估的监督管理(lǐ)以及法律责任。

作為(wèi)评估行业的专业人员、执业人员，我感到修订后的《國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)办法》重点更加突出、条理(lǐ)更加清晰、理(lǐ)念更加鲜明、责任更加明确，操作性更强了。

促进资产评估规范执业健康发展

记者：《征求意见稿》对于以后资产评估机构执业将会产生何种深遠(yuǎn)影响？體(tǐ)现在哪些方面？

高忻：修订《國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)办法》是一件具有(yǒu)里程碑意义的大事，修订后的《國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)办法》颁布实施，必将对评估行业的健康发展、资产评估机构的规范执业产生深遠(yuǎn)影响。

首先，國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)将更加规范，资产评估作為(wèi)“价值尺度”的保驾护航作用(yòng)将得到更好的发挥；其次，资产评估行业的职业操守将更加严格，资产评估的社会公信力将得到进一步提升；再者，评估机构的服務(wù)水平将更加完备，评估师的专业胜任能(néng)力将得到进一步提高；此外，资产评估的专业标准将更具可(kě)操作性，评估机构的风险防范能(néng)力将得到进一步强化。

记者：上述内容以外，您对《征求意见稿》还有(yǒu)哪些补充说明或观点？

高忻：91号文(wén)是國(guó)有(yǒu)资产评估管理(lǐ)的纲领性文(wén)件，条文(wén)的写法體(tǐ)现了政策高度以及全面性、原则性和精炼性的特点，对执行过程中可(kě)能(néng)遇到的各类具體(tǐ)情况有(yǒu)较强的指导作用(yòng)，也很(hěn)具有(yǒu)可(kě)操作性。如：虽然《资产评估法》从行业管理(lǐ)角度将各类评估业務(wù)纳入了统一的法律规范，但由于业務(wù)的行政管理(lǐ)部门不同，在机构设置的条件、执业规范、评估师管理(lǐ)等方面，还需要进一步明确。再如：对于法律责任中的“重大遗漏”“虚假评估报告”等概念尚缺乏统一、清晰、可(kě)行的标准，建议下一步通过制定相应的“实施细则”予以明确。还有(yǒu)，國(guó)有(yǒu)单位财務(wù)报告目的的评估业務(wù)应该不属于法定评估的范畴，建议在修订稿中予以明确，以免引起不必要的误解。

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